Volkenrecht of volkenpolitiek

Volgens de commissie-Davids kan alleen het volkenrechtelijk mandaat van de VN leidend zijn bij het gebruik van geweld tegen andere landen. In zijn rapport echter wemelt het van de juristen die daar anders over denken. In die zin is deze uitspraak van de commissie over het volkenrecht inderdaad ‘een mening’, zoals premier Balkenende in een eerste reactie op het rapport zei.

De commissie-Davids, minus lid Van Walsum, vindt dat de politieke steun die Nederland aan de Irak-oorlog gaf, op basis van het volkenrecht niet gerechtvaardigd kon worden. Premier Balkenende zei daarop, al dan niet in een onbewaakt moment, dat daar verschillend over gedacht kan worden. Commissievoorzitter Davids zelf zei daarop weer dat juristen met een ander standpunt dan van zijn commissie moeilijk te vinden zouden zijn. Dat was een vreemde uitspraak. Op de eerste plaats omdat er al zo’n jurist in zijn commissie zat, Van Walsum dus. Maar bovenal was het vreemd omdat het in hoofdstuk 8 van het rapport juist wemelt van zulke juristen. Weliswaar vooral op het ministerie van Buitenlandse Zaken, maar juristen zijn juristen.

Ook de toenmalige minister van Justitie, de ons welbekende mr. Piet Hein Donner, als voormalig lid van de Raad van State en opgegroeid in een familie van rechtsgeleerden een jurist bij uitstek, zou ik zeggen, ziet er in 2002 bij de politieke besluitvorming in het kabinet over Irak geen been in om in de ministerraad te verklaren dat we ons niet moeten laten gijzelen door het volkenrecht. Letterlijk zei hij volgens p. 257 van het rapport:

“(…) dat de discussie zich niet zou moeten toespitsen op de legitimiteit van de oorlog, maar op de vraag of het gerechtvaardigd is dat het onvermogen van de Veiligheidsraad om tot een eensgezind besluit te komen ertoe mag leiden dat Saddam Hoessein zijn gang mag blijven gaan.”

De PvdA, inderdaad, lijkt tamelijk hondstrouw het volkenrechtelijke mandaat van de VN als leidraad voor internationaal politiek te hanteren.

Dat volkenrecht van de commissie-Davids en van de PvdA, wat is dat nu eigenlijk? Zelf kan ik als niet-jurist niet altijd soep koken van de toepassing van beginselen van volkenrecht. Die beginselen zijn nobel genoeg, maar het probleem zit hem in de toepassing. Voor een deugdelijk nationaal rechtssysteem wordt algemeen de scheiding van de machten als een noodzakelijke voorwaarde gezien. De politiek heeft zich niet te bemoeien met de toepassing van het recht. Daarom is er een justitieel apparaat dat het recht handhaaft zonder politici als pottenkijkers.

Bij het internationaal recht is er echter geen strikte scheiding van machten en wordt er wel recht gesproken door belanghebbende staten, namelijk in de algemene vergadering of de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. De resoluties die in deze organen worden aangenomen hebben het karakter van een rechtelijke uitspraak (al zijn de resoluties van de algemene vergadering niet dwingend). Lidstaten die onderdeel zijn van het internationaal rechtssysteem hebben soms in eigen huis geen deugdelijk rechtssysteem, maar kunnen toch invloed uitoefenen op de uitspraken in het kader van het internationaal recht. Daarbij worden soms landen in het beklaagdenbankje gebracht door aanklagende landen die zelf net zo goed of misschien zelfs meer in dat bankje thuis horen.

Het meest dichtbij het ideaal van een scheiding der machten komt het Internationale Hof van Justitie. Ook hier kan echter de Algemene Vergadering van de VN de loop van het recht beïnvloeden, bijvoorbeeld door zeer dwingend aan het Hof een gekleurd standpunt over een belangenconflict tussen landen of regio’s voor te leggen en daar advies over te vragen. Zo’n uitspraak van het Hof kan niet bindend zijn, omdat de zaak dan zou moeten zijn aangespannen door de betrokken landen gezamenlijk. Maar als het Hof dan vervolgens het vooringenomen standpunt van de algemene vergadering overneemt, kan door die vergadering het ‘advies’ direct in een resolutie worden omgezet, zodat er in ieder geval de schijn van een volkenrechtelijke stempel op de uitspraak van het Hof wordt gezet.

Volkenrecht, het is mooi dat we het hebben, maar als de beginselen van dat volkenrecht kunnen worden gegijzeld om eenzijdige politieke doeleinden te bereiken, kunnen het heel erg onproductieve beginselen worden. De toepassing van het volkenrecht binnen de VN kan er dan zowel toe leiden tot geweld dat om humanitaire redenen gerechtvaardigd lijkt, wordt tegen gehouden (zie de zorg van Piet Hein Donner). Of, omgekeerd, dat er geweld wordt toegelaten, of minstens gesuggereerd, waar het niet te motiveren lijkt. De mogelijkheid van de onterechte toepassing van geweld lijkt overigens niet erg groot door de grote werking van het vetorecht in de Veiligheidsraad.

De commissie-Davids heeft het volkenrechtelijk mandaat via de VN tot zo’n absolute norm verheven dat alleen daaruit een gerechtvaardigde motivatie van internationaal geweld kan voortvloeien. Als gezegd blijkt juist uit het rapport zelf dat er vele juristen waren (en misschien nog wel velen zijn) die een andere ‘mening’ over de toepassing van het volkenrecht hadden. In die zin is deze uitspraak van de commissie inderdaad ‘een mening’, zoals premier Balkenende in eerste reactie op het rapport zei.