Het CPB moet geen orakel zijn

Binnenkort zal één van Neerlands grootste orakels weer compleet zijn. Het mocht u misschien zijn ontgaan, of misschien bent u het allang weer vergeten, maar Coen Teulings heeft op 1 mei afscheid van ons genomen als directeur van het CPB. Op 1 augustus, drie maanden na zijn afscheid, zal Laura van Geest hem formeel opvolgen. Deze wisseling van de wacht, de relatieve onbekendheid van mevrouw van Geest en enkele recente uitingen van het CPB geven ruimte en noodzaak tot wensdenken. Wensdenken over de toekomstige rol van een instituut zoals het CPB.

Laura van Geest is in dit kader wellicht de aangewezen persoon om enkele dingen te veranderen. Zo heeft zij als vrouw wellicht niet zo’n grote behoefte om mee te doen aan de wedstrijdjes ‘verplassen’, waar veel mannen nu juist zo dol op zijn. Verder lijkt het er op dat ze, gezien de reactie van menig hoogleraar economie op haar benoeming, weinig vriendschappen binnen de academische wereld hoeft te onderhouden. Dit zijn hopelijk de juiste stimulansen om het instituut ‘back to basics’ te brengen, waarbij transparantie, neutraliteit en bescheidenheid voorop staan.

Geen exacte wetenschap Een mooie binnenkomer voor de nieuwe directeur zou in ieder geval het glashelder positioneren van het vakgebied economie zijn. Zonder er doekjes omheen te winden stellen dat economie géén exacte wetenschap is en de analyses van het CPB dus ook niet. Het feit dat economen binnen veel deelgebieden graag werken met cijfertjes die gemakkelijk optellen, aftrekken of op elkaar delen, maakt economie nog geen exacte wetenschap.

Nee, bij het onderbrengen van het vakgebied economie in het wetenschappelijke landschap kunnen we veel beter spreken over een halfvolwassen vakgebied binnen de sociale wetenschappen. Dit is namelijk ook precies de reden waarom economen het zo vaak met elkaar oneens zijn. De vele wetmatigheden waar bijvoorbeeld natuurkundigen op kunnen vertrouwen, ontbreken (nog) in de economie. Economen houden onderling discussies die het equivalent zijn van een discussie tussen natuurkundigen waarbij er nog onenigheid bestaat over de vraag of zwaartekracht aantrekt of afstoot. Dynamisch, uitdagend en complex, maar nog weinig wetenschap.

De betrouwbaarheid van veel economische modellen is in veel gevallen dan ook meer gebaseerd op ideologie dan op empirie. Dit laatste maakt nu juist dat een ‘neutraal’ instituut als het CPB zich zeer bescheiden dient op te stellen en altijd luid en duidelijk moet aangeven welke aannames het doet. Niet in een voetnoot op de 87e pagina van een rapport, maar het liefst voorafgaand aan iedere conclusie. Een instituut als het CPB heeft niet alleen de verantwoordelijkheid om te zorgen voor betrouwbare analyses, maar heeft ook een verantwoordelijkheid ten opzichte van de signalen die zijn rapportages afgeven en hiermee in zekere mate ook hoe deze signalen kunnen worden geïnterpreteerd.

Over de top Een voorbeeld waarbij dit mis is gegaan, is het onderzoek ‘over de top’. De publicatie van dit onderzoek heeft geleid tot onder andere een bericht in De Telegraaf met de kop ‘Belasting van 52 procent is te hoog’. Dit bericht herhaalt vrij letterlijk de conclusies van het CPB-onderzoek en van stemmingmakerij door de media kan dus niet worden gesproken. Waar het hier wel mis gaat, is bij de stelligheid van de conclusie van het onderzoek.

Uit het onderzoek zou naar voren komen dat het optimale toptarief in Nederland op 49% ligt. Ieder weldenkend mens trek hieruit overigens automatisch de conclusie dat het huidige toptarief van 52% te hoog is. Maar waar komt die 49% vandaan? Deze is berekend aan de hand van een hele simpele formule die het CPB voor de gelegenheid uit een ander onderzoek heeft opgerakeld. Hoewel je al veel commentaar kan hebben op de formule zelf, op basis van de correlaties die deze impliceert en het niet in ogenschouw nemen van vele andere factoren, wil ik vooral stilstaan bij de misschien wel belangrijkste variabele. Overigens, om tot de uitkomst van 49% te komen wordt in het onderzoek één van de variabelen uit de formule rücksichtslos op nul gesteld, waardoor deze feitelijk uit het model wordt gesloopt.

De belangrijke variabele waar ik het over heb, is de elasticiteit van het belastbaar inkomen. Het onderzoeksrapport stelt hier zelf over:

Hogere toptarieven kunnen verschillende gedragsreacties veroorzaken, waardoor de belastinggrondslag krimpt. Het arbeidsaanbod kan dalen doordat mensen minder uren gaan werken of stoppen met participeren op de arbeidsmarkt (door bijvoorbeeld vervroegd uit te treden). Investeringen in menselijk kapitaal kunnen afnemen. Daarnaast kan een hoger toptarief een succesvolle carrière of ondernemerschap ontmoedigen. Individuen kunnen worden aangezet tot belastingontwijking en belastingarbitrage. Ook worden de prikkels voor belastingontduiking sterker. Daarbij zouden personen kunnen emigreren, denk aan de belastingvluchtelingen die in het verleden naar België zijn uitgeweken. De elasticiteit van het belastbaar inkomen vat in beginsel al deze gedragsreacties samen in één getal (Feldstein, 1995, 1999).

Een hoop kunnen en kan om samen te vatten in één getal. De onenigheid over de bruikbaarheid van dit getal wordt zelfs in het achtergronddocument bij het onderzoek vermeld:

Following the seminal contributions by Feldstein (1995, 1999), the recent public finance literature has focused on the so-called elasticity of taxable income (ETI) to measure the behavioural responses to changes in taxation. The ETI is a more comprehensive measure of behavioural responses to changes in taxation than e.g. the labour supply elasticity because it captures the full range of responses including effort, occupational choice, tax avoidance and tax evasion. The ETI may therefore provide a better measure for the efficiency costs of taxation, although there is an active debate on whether or not the ETI is a sufficient statistic to measure the deadweight loss from taxation (Chetty, 2009; Saez et al., 2012).

Als we al tot de conclusie kunnen komen dat alle gedragsreacties kunnen worden samengevat in één getal en dat dit getal daadwerkelijk iets zegt over een te hanteren tarief, komt vervolgens de vraag op hoe groot dit getal is. Het betreffende getal wordt uit een ander onderzoek geleend. Het rapport zegt hierover:

De grondslagelasticiteit voor de topinkomens is voor Nederland recentelijk geschat door Jongen en Stoel (2013). (…) Dit is voor zover ons bekend de eerste studie die deze elasticiteit schat voor Nederland. Zij schatten een elasticiteit van 0,26 voor werknemers met een loon tussen de 50.000 en 100.000 euro en 0,46 voor werknemers met een loon van meer dan 50.000 euro (dus inclusief inkomens boven de 100.000 euro). Op basis van dit onderzoek hanteren wij een elasticiteit van de grondslag van het toptarief van 0,25.

Slechts een enkele schatting lijkt een magere basis om stevige wetenschappelijke uitspraken te kunnen doen. Helemaal als we in ogenschouw nemen wat het onderzoek zelf vermeldt over de variëteit gevonden in soortgelijke elasticiteiten. De elasticiteit van de bruto inkomens in Angelsaksische landen varieert: 0,17 in de VS volgens Gruber en Saez (2002), 0,46 in het VK volgens Brewer e.a. (2010) en 1,00 in Canada volgens Sillamaa en Veall (2001). Holmlund en Soderstrom (2011) vinden een elasticiteit voor het bruto looninkomen van 0,29 in Zweden. Kleven en Schultz (2012) vinden voor Denemarken een veel lagere elasticiteit: 0,04-0,07 voor werknemers en 0,08-0,09 voor zelfstandigen.

Op basis van een maar gedeeltelijk gehanteerd en op zichzelf te bekritiseren model, in ieder geval één omstreden variabele en een magere empirische input komt het CPB tot een conclusie die wordt gepresenteerd als een zeer betrouwbare neutrale wetenschappelijke bevinding. Een conclusie die overigens inhoudt dat ons huidige toptarief te hoog is, terwijl het gebruik van een slechts minimaal afwijkende geschatte elasticiteit (0,22 in plaats van 0,25) zou leiden tot een conclusie dat ons huidige toptarief van 52% het ideale toptarief is. Op z’n best kun je hier zeggen dat de publicatiedrang van de onderzoekers groter lijkt dan de behoeft om politiek debat te voorzien van objectieve feiten. Zwijgen is soms goud, zeker als er niets wordt gevraagd en er op eigen initiatief wordt gepubliceerd. Het is te hopen dat Laura van Geest het CPB kan terugbrengen tot een bescheiden instituut, want ‘simpele’ doorrekeningen van enkele maatregelen zijn al complex genoeg. Laura, wees alsjeblieft geen orakel, maar een baken voor objectiviteit.